A CPLP como factor de afirmação de Portugal: Desafios e oportunidades

Introdução e contexto

As últimas duas décadas foram marcadas pela alteração do eixo de gravidade da economia e política mundial do Atlântico para outras partes do mundo, bem como a emergência de novo polos de poder. Este desenvolvimento representa uma mudança no contexto económico e financeiro global, ameaça os frágeis equilíbrios geopolíticos consolidados com o fim da guerra fria e tem originado o aparecimento de novos focos de destabilização da segurança internacional. A isto acresce o desafio representado pela crescente integração económica e globalização, possibilitada em larga medida pelos rápidos desenvolvimentos nos transportes e comunicações, algo que veio aumentar a necessidade de se aprofundar a cooperação internacional, nomeadamente no que respeita aos Estados mais frágeis e com menor capacidade de afirmação a nível internacional.

Com o seu tamanho reduzido, condição periférica, economia em enormes dificuldades e escassa influência política na cena internacional, é fácil perceber que Portugal não é excepção. A situação ganha contornos mais graves quando se considera a crise económico-financeira no continente europeu, a limitada credibilidade externa da União Europeia (UE) e a desvalorização do Velho Continente no pensamento estratégico dos Estados Unidos da América (EUA). Motivado por este contexto, o Conceito Estratégico de Defesa Nacional reconhece, por um lado, a importância de uma reorientação estratégica que vá além da priorização da Europa e das relações transatlânticas e, por outro, o aprofundamento da participação portuguesa em organizações supranacionais e o alargamento as parcerias bilaterais a regiões de relevância estratégica.[1]

Importa, no entanto, notar que o contexto adverso não tem impedido que Portugal procure tornar-se num membro activo da comunidade internacional, tendo “conseguido normalmente desempenhar um papel e realizar funções que estão acima da sua força aparente. Consegue, dito por outras palavras, canalizar apoios imateriais e recursos materiais para a prossecução de políticas, estratégias e modos de vida próprios” (Telo e Gómez, 2000: 15). Ora, posto isto, é possível afirmar que a estratégia de afirmação de Portugal na cena internacional passa por ganhar maior visibilidade sempre que uma oportunidade se apresenta. A CPLP, em particular, representa um veículo de enorme potencial neste contexto.

Política externa e CPLP

A política externa portuguesa assenta em três pilares: relações transatlânticas, relações europeias e relações com os países de língua oficial portuguesa. Segundo Manuel Fernandes Pereira (2006: 134), a prossecução da política externa portuguesa tem como base a “plena participação de Portugal na construção da União Europeia, a continuada presença activa na NATO, a manutenção de fortes ligações transatlânticas, em particular com os EUA e com o Brasil, o empenho na afirmação crescente da Comunidade dos Países de Língua Portuguesa (CPLP), o reforço dos laços multifacetados com África, em particular com os PALOP, e a  valorização das Comunidades Portuguesas espalhadas por todo o Mundo”.

A integração europeia tem estado no centro da política externa portuguesa, em larga medida derivado da interdependência económica em relação aos parceiros europeus e do facto do desenvolvimento económico português depender primeiramente da EU, por força da existência de um mercado comum e de uma união monetária. Consequentemente, compreende-se que as linhas de acção prioritárias para Portugal sejam contribuir para o aprofundamento da coesão interna da comunidade europeia, para a estabilidade regional e ainda para a recuperação económica e financeira.

Portugal tem tido um papel importante no projecto de construção europeia, nomeadamente no estabelecimento dos primeiros passos para a implementação de uma política externa comunitária, exemplificado pela assinatura do Tratado de Lisboa durante a presidência portuguesa da UE. Não obstante o sucesso do projecto de integração europeia, a UE tem sido incapaz de unir as diferentes políticas externas de cada estado-membro numa estratégia comum. Essa incapacidade da UE em falar a uma só voz, juntamente com a crise na Zona Euro, o crescente euro-cepticismo e a rápida afirmação económica de potências emergentes, contribuíram para a perda de preponderância da Europa no plano internacional e, consequentemente, da credibilidade e capacidade de projecção da posição portuguesa no contexto europeu e global.

Dito isto, a política externa portuguesa tem necessariamente de ir além do foco na Europa, fomentando relações diversificadas com outros Estados, de modo a garantir maior poder negocial e aumentar as oportunidades que se lhe apresentam. A CPLP é, neste contexto, um fora essencial.

No entanto, importa ter em conta que a CPLP encontra-se num processo de mudança para uma nova abordagem. De facto, a Cimeira de Díli de Chefes de Estado e de Governo, realizada em 2014 e que culminou na adesão da Guiné-Equatorial e na consolidação da Confederação Empresarial da CPLP (CE-CPLP),[2] denotou uma tendência no sentido de a CPLP assumir uma natureza mais económica do que a ideia original. Por outras palavras, o caminho escolhido visa ir além do seu papel como “foro multilateral privilegiado para o aprofundamento da amizade mútua, da concertação político-diplomática e da cooperação entre os seus membros,” e dos seus objectivos de “reforço da sua presença nos fora internacionais (…), cooperação em todos os domínios,” bem como a “promoção e difusão da Língua Portuguesa.”[3] Como afirmou Murade Murargy, Secretário Executivo da CPLP, “a vertente económica e empresarial será a principal vertente da nova visão estratégica até 2025”, da qual a CE-CPLP será o veículo principal (Lusa, 2014).

Acresce ainda que a CPLP encontra-se numa situação de relativo impasse que a impede de se afirmar internacionalmente, nomeadamente devido à aparente ausência de “um projecto que subordine de alguma forma os interesses particulares dos Estados a uma estratégia que os supere”, algo que é motivado por «comportamentos (…) erráticos, dependentes da conjuntura política ou mesmo de humores de circunstância” (Torres, Ferreira: 3, 6).

Ora, Portugal terá de se adaptar a uma transformação que se aparenta ser inevitável, sob pena de perder ainda mais preponderância e influência na comunidade, em particular num contexto em que Estados como Angola e Brasil têm vindo a ser cada vez mais assertivos nos destinos da mesma. Por outro lado, esta viragem económica e impasse político, significa que a própria CPLP está em risco de perder a sua natureza de concertação político-diplomática, arriscando a que comece a ser dominada meramente por interesses económicos e, na pior das hipóteses, ao seu desmoronamento. Isto representa um risco para a relevância de Portugal no seio da organização e aos seus interesses no âmbito da mesma, na medida em que corre o risco de ver os factores que lhe permitira afirmar-se na CPLP – promoção da solidez institucional e valores democráticos, entre outros – tornarem-se crescentemente irrelevantes no âmbito da mesma.

A capacidade de afirmação e influência de Portugal na CPLP agrava-se quando tendo em conta os problemas económico-financeiros que tem vindo a experienciar. Ora, tendo em conta essas dificuldades e uma CPLP virada para factores económicos, percebe-se que Portugal terá pouco a acrescentar, redundando na perda de influência dentro da comunidade.

Dito isto, urge que as autoridades portuguesas adoptem medidas com vista a salvaguardar e manter a natureza inicial da CPLP, mas não descurando o crescente carácter económico – de forma a retirar benefícios –, aprofundar a cooperação no seio da comunidade, fortalece-la no contexto internacional e, não menos importante, afirmar-se como essencial dentro dela.

Integração e afirmação

O projecto de integração europeia é considerado um caso de sucesso de integração regional (Conceição, 2016). Portugal participou positivamente nesse processo e a sua experiência, juntamente com o papel na consolidação democrática das antigas colónias, poderá funcionar como uma mais-valia no apoio ao aprofundamento da integração política e económica da CPLP, bem como à integração dos Estados-membros e associados da CPLP em organizações existentes nas regiões geográficas em que se inserem. Ao apoiar os processos de integração, Portugal está a zelar pelos interesses dos países lusófonos e associados, ao mesmo tempo que promove o seu próprio interesse em aprofundar os laços económicos da CPLP – e necessariamente os seus – com diferentes regiões do globo.[4]

Ainda no que respeita à integração, a política externa portuguesa tem lições a retirar do processo que levou à adesão da Guiné-Equatorial. O isolamento político e diplomático de Portugal aquando da adesão minou a sua posição no seio da CPLP e isso é algo que se deve procurar evitar em situações futuras. Portugal tem de reconhecer que a sua relação com os países de língua portuguesa alterou-se ao longo das últimas décadas e que já não tem capacidade para fazer valer a sua vontade. De facto, como referido anteriormente, outros Estados-membros têm estado a afirmar as suas posições – não obstante as dificuldades económico-financeiras –, enquanto o poder relativo de Portugal tem estado a diminuir. Dito isto, dada a crescente natureza horizontal na relação entre os diversos poderes na CPLP, Portugal terá de procurar um equilíbrio que tenha em linha de conta os variados objectivos e interesses dos membros da CPLP.

O Brasil poderá ser um aliado de peso de Portugal no sentido de equilibrar forças na CPLP e projectar a própria comunidade. Apesar de estar a atravessar uma recessão económica e crise política, o Brasil continua a ser um elemento de elevado potencial para a CPLP, dado o seu poderio económico – nona maior economia do mundo – e geopolítico – membro dos BRICS e a maior potência da América do Sul –, bem como por representar a maioria da população lusófona. A isto acresce o facto de ter instituições, democracia e Estado de Direito relativamente fortes e resilientes, quando comparado com os outros Estados-membros. No entanto, tem sido notório o afastamento de Brasília da CPLP ao longo da última década, particularmente sob o mandato da Presidente Dilma Rousseff. É um facto que a política externa Brasileira tem hoje em dia uma lista de prioridades que não passa exclusivamente pela CPLP e por Portugal, sendo isso algo que tem de ser reconhecido.

Não obstante, a recente transição política, como resultado do impeachment da Presidente Dilma Rousseff, poderá ser uma oportunidade. Ora, sendo óbvio que a afirmação internacional e sobrevivência da CPLP depende do papel activo do seu Estado-membro com maior peso económico e político na cena internacional, o Brasil, deverá ser do interesse de Portugal promover um restart na relação de Brasília com a comunidade lusófona. Nesse sentido, Portugal deve mostrar a Brasília os potenciais benefícios que poderá recolher de uma participação activa na CPLP, os quais assumem a forma de projecção político-diplomática e oportunidades económicas. Por outro lado, Portugal deve assumir uma relação com o Brasil semelhante à existente entre o Reino Unido e os EUA e, nesse contexto, procurar influenciar Brasília no sentido de se afirmar como líder da CPLP. Para tal, Portugal deve apoiar e acompanhar, de forma sistemática, as iniciativas brasileiras dentro e fora da CPLP, bem como iniciar uma ofensiva diplomática direccionada à nomeação do Brasil como membro permanente do Conselho de Segurança da ONU. Este último é um objectivo que deve ser integrado nos estatutos da CPLP, constituindo assim um instrumento fundamental para a valorização da organização.

Um outro factor de potencial afirmação de Portugal consiste na integração económica da CPLP, através da eliminação e/ou redução de barreiras ao comércio intra-CPLP e instituir a livre circulação de pessoas. Com a sua experiência no processo de consolidação do mercado único europeu e do espaço Schengen, Portugal poderá assumir-se como principal promotor do desenvolvimento de mecanismos semelhantes no âmbito da comunidade lusófona.

A CPLP, Portugal, África e os parceiros transatlânticos

Para além do aspecto político-diplomático e económico, Portugal e a CPLP têm mais um domínio a explorar e que está repleto de oportunidades: a cooperação estratégica e militar. Tendo em conta a área geográfica em que a CPLP tem mais presença – o Atlântico e África subsariana –, este é um domínio de interesse da comunidade internacional, particularmente para os EUA e a UE.

Considerando as rápidas transformações num mundo cada vez mais interligado, torna-se claro que a UE terá de procurar expandir a sua estratégia político-diplomática, militar e económica para outras regiões do globo. Essa estratégia requer a colaboração de Estados-membros que reúnam características conducentes a que operem como veículos da diplomacia europeia, entre as quais se podem identificar os laços históricos e culturais com outras zonas do globo, boa imagem externa e presença em organizações regionais extraeuropeias. De facto, Portugal apresenta características que lhe permitem estabelecer-se como um dos elos de ligação entre a Europa e alguns dos novos polos de poder, nomeadamente em regiões onde os países lusófonos se inserem. Essas características diferenciadoras funcionam assim como uma vantagem comparativa para Portugal em relação a outros Estados-membros da União Europeia.

Portugal encontra-se localizado estrategicamente na porta de entrada da Europa, nomeadamente no que respeita ao continente americano e africano, parte do seu território situa-se no coração do Atlântico – o arquipélago dos Açores –, está presente em organizações que abrangem várias regiões do globo, mantém ligações históricas, culturais e linguísticas com todos os continentes e contribui regularmente para a estabilidade político-militar em várias regiões. A isto acresce a pertença à CPLP, que posiciona Portugal no centro de convergência de interesses internacionais e que por isso cria as condições para que a política externa portuguesa se possa afirmar estrategicamente, no âmbito da UE, como produtor de segurança e promotor de estabilidade sociopolítica e de consolidação democrática em diversos pontos do globo.

Importa ainda realçar as oportunidades e o valor acrescentado que a dimensão das regiões do Atlântico Sul e do Golfo da Guiné representa para a Europa. Os laços culturais, históricos, políticos e económicos entre o Brasil e as antigas colónias africanas – actores centrais para a afirmação e projecção da Europa nas regiões em questão – potenciam a CPLP como um instrumento chave para transformar Portugal como ponte entre a UE, África e Brasil. Deste modo, a articulação entre Portugal, a Europa, África e o Brasil é uma necessidade estratégica para Portugal, devendo as autoridades nacionais procurar enquadrá-la na sua relação com a UE como factor de projecção da política externa portuguesa e como instrumento de mitigação da sua condição periférica (Pereira, 2007)

Os EUA entram também nesta equação. Não obstante o grau reduzido de relações de relevo entre Portugal e os EUA, a pertença portuguesa na CPLP ganha acrescida importância numa altura em que os EUA e a própria Organização do Tratado do Atlântico Norte (OTAN/NATO) têm lentamente voltado a direcionar atenções para o continente africano.[5]

De facto, têm ganho força os apelos para que a NATO – e necessariamente os EUA, como principal força e dinamizador da organização – expandam as suas operações no continente africano, incluindo na África subsariana (King, 2016).[6] O próprio Conceito Estratégico da Aliança Atlântica, aprovado na Cimeira de Lisboa de Novembro de 2010, poderá ser entendido neste sentido, nomeadamente por força da referência ao facto de a “[i]nstabilidade ou conflito além das fronteiras da NATO poder ameaçar directamente a segurança da Aliança, incluindo através da promoção do extremismo, terrorismo e actividades ilegais transacionais como o tráfico de armas, narcóticos e pessoas”. Dado que os PALOP estão localizados em várias regiões do continente e pertencerem a organizações regionais, a CPLP apresenta um elevado potencial no pensamento estratégico da NATO e dos EUA para a África subsariana.

De facto, como Afirma Rui Machete (2005: 22), “[a) NATO poderá, no âmbito dos seus propósitos de alargamento a África das suas acções preventivas e de sanação de conflitos, ser complementada por esforços conjugados bilaterais, tendentes à formação e treino das forças militares dos países da área”. No contexto eventuais “esforços conjugados bilaterais” entre a CPLP e a NATOO, Portugal apresenta uma vantagem em relação aos outros membros da Comunidade no domínio da formação e treino militar, na medida em que tem as forças militares melhor preparadas e capacitadas entre todos os membros da CPLP. Por outro lado, Portugal tem já em vigor programas de Cooperação Técnico-Militar e realiza exercícios militares com países lusófonos, além da participação das suas Forças Armadas em diversas missões de paz sob a égide da NATO e de outras organizações. Dito isto, Portugal poderá assumir um papel de liderança numa eventual cooperação entre a CPLP e as forças de segurança da NATO e dos EUA no continente africano.

Esta cooperação seria reforçada na eventualidade da criação de uma Força de Reacção Rápida e uma frota marítima da CPLP prontamente disponíveis para operar em missões internacionais. Estas forças poderiam seguramente beneficiar da participação portuguesa em termos de formação e treino militar, tendo em conta a experiência portuguesa. Acresce que os interesses estratégicos da UE, EUA e NATO seriam servidos com a criação destas forças, por sua vez garantindo maior reconhecimento à CPLP e constituindo um factor adicional para a afirmação de Portugal na comunidade lusófona.[7] A frota marítima é de especial relevância quando tendo em conta que todos os países lusófonos têm uma forte componente marítima, sendo essa essencial para o seu desenvolvimento socioeconómico, e que a maior parte compõe a orla costeira do Atlântico Sul e do Golfo da Guiné.

A CPLP poderá, deste modo, ser projectada “para o nível de uma organização internacional respeitada e funcionalmente importante” (Machete, 2005: 22), em particular em termos da sua condição de produtor de segurança, podendo Portugal ter uma posição de relevo.

Conclusão

Não querendo negligenciar o interesse estratégico que a Europa representa para Portugal, torna-se cada vez mais óbvio que o potencial português será aproveitado na sua plenitude quando apontar para objectivos extra-europeus. Cabe às autoridades portuguesas descobrir a melhor maneira de tirar partido das suas características diferenciadoras no âmbito europeu e adaptar a estratégia nacional à transformação constante da conjuntura internacional.

Portugal terá de continuar a contribuir activamente para as organizações a que pertence e reforçar a sua posição nos principais centros de decisão em que se insere, em especial nas organizações regionais onde existam ligações histórico-culturais e oportunidades político-diplomáticas e económicas. Desta alteração estratégica depende a relevância portuguesa no sistema internacional.

Uma abordagem deste género deverá recair em políticas que procurem capitalizar o denominador comum da lusofonia – a língua portuguesa –, potencializando-o não apenas nas relações políticas e securitárias, mas também económicas. Este desafio ganha maior urgência no contexto de dois desenvolvimentos que marcaram a Cimeira de Díli e que consequentemente trazem consigo a necessidade de se elaborar uma nova visão estratégica para a CPLP: a criação da CE-CPLP e o alargamento da comunidade à Guiné-Equatorial.

Enquanto isso, resta agir no sentido de posicionar Portugal como o grande impulsionador de uma CPLP que vá além das relações histórico-culturais e concertação político-diplomáticas no sentido de se afirmar como um bloco capaz de usar o seu potencial conjunto no domínio político, diplomático, militar e económico. Apenas assim a CPLP terá capacidade para se adaptar a um mundo cada vez mais complexo, desafiante, interligado e globalizado, ao mesmo tempo que se afirma como uma organização de projecção global. Neste contexto, as relações de Portugal com a comunidade oferecerem uma variedade de oportunidades e possibilidades que, geridas com uma visão estratégica e de longo-prazo, têm o potencial de retirar Portugal da sua condição periférica, tanto na Europa como no mundo.

 

Notas de rodapé:

[1] O Conceito Estratégico de Defesa Nacional está acessível em https://www.defesa.pt/Documents/20130405_CM_CEDN.pdf
[2] Para mais informações sobre a Cimeira de Díli ver http://www.cplp.org/id-4447.aspx?Action=1&NewsId=3463&M=NewsV2&PID=10872
[3] Ver estatutos da CPLP em http://www.cplp.org/Files/Filer/Documentos%20Essenciais/Estatutos_CPLP_REVLIS07.pdf
[4] O caso de Timor-Leste merece particular destaque, na medida em que Portugal pode apoiar a sua adesão à Associação de Nações do Sudeste Asiático (ANSEA/ASEAN). Este apoio, juntamente com o interesse formal da Indonésia em se tornar observador associado da CPLP, proporciona uma excelente oportunidade para o fortalecimento das relações económicas e comerciais com o Sudeste Asiático. A mesma lógica se aplica a outras regiões emergentes do globo.
[5] Devido a uma variedade de factores: a difusão do terrorismo no continente, o aprofundamento da presença da China em África, as oportunidades económicas e o apoio político-diplomático em fora internacionais: o continente africano é representado por 54 países com assento nas Nações Unidas e cujos números podem ser relevantes no contexto das decisões da ONU e em garantir apoios.
[6] Presentemente, a NATO apoia a União Africana nas missões de manutenção de paz no continente, nomeadamente a missão na Somália (AMISOM) e a Força Africana de Alerta (African Standby Force). Para mais informação, ver http://www.nato.int/cps/en/natohq/topics_52060.htm
[7] Isto na medida em que os Estados-membros terão acesso a recursos e know-how que noutro contexto dificilmente teriam, ao mesmo tempo que vêm a segurança dos seus territórios e projecção internacional reforçada.

 


 

BIBLIOGRAFIA:

ANÓNIMO. 2014. Nova visão estratégica da CPLP privilegia vertente económica e empresarial. Lusa. Disponível em: http://noticias.sapo.tl/portugues/lusa/artigo/17778091.html

CONCEIÇÃO, Eugénia. 2016. O Futuro da Europa: Crise, Transformação e Resiliência. Fundação Francisco Manuel dos Santos. Disponível em: https://www.ffms.pt/blog/artigo/11/o-futuro-da-europa-crise-transformacao-e-resiliencia

KING, Meghan J., 2016. NATO’s Southern Flank Does Not Stop in North Africa: Addressing Terrorism Beyond the Sahel. NATO Defense College – Research Division, Nº 128. Disponível em: http://www.ndc.nato.int/news/news.php?icode=900

MACHETE, Rui Chancerelle de. 2005. Sobre as Relações Portugal – Estados Unidos. Lisboa: Fundação Luso-Americana para o Desenvolvimento.

NATO. 2010. Active Engagement, Modern Defence: Strategic concept for the defence and security of the members of the North Atlantic Treaty Organization. Lisbon. Disponível em: http://www.nato.int/nato_static_fl2014/assets/pdf/pdf_publications/20120214_strategic-concept-2010-eng.pdf

PEREIRA, Manuel Fernandes. 2006. Política Externa Portuguesa e Política Externa e de Segurança Comum da União Europeia, in Negócios Estrangeiros, 134-145. Disponível em: http://ftp.infoeuropa.eurocid.pt/files/database/000036001-000037000/000036346.pdf

PEREIRA, Rui. 2007. A Vertente Europeia-Continental e a Vertente Atlântico-Global na Política Externa Portuguesa, in Nação e Defesa, 107-115. Disponível em: https://comum.rcaap.pt/bitstream/10400.26/1227/1/NeD116_RuiPereira.pdf

TELO, António José e GÓMEZ, Hipólito de la Torre. 2000. Portugal e Espanha nos sistemas internacionais contemporâneos. Lisboa: Edições Cosmos.

TORRES, Adelino; FERREIRA, Manuel Ennes. 2001. “A Comunidade dos Países de Língua Portuguesa no Contexto da Globalização: Problemas e Perspectivas”, in Adriano Moreira (coord.), Comunidade dos Países de Língua Portuguesa – Cooperação, Coimbra: Almedina, 23-119.

 

Sobre Gustavo Plácido

An independent political and security risk analyst focused on Lusophone Sub-Saharan Africa. He covers Angola and Mozambique for Horizon Client Access.
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